13 августа 2026 года в Москве, в Министерстве транспорта России, первый замминистра транспорта и коммуникаций Беларуси Григорий Глазко и статс-секретарь – замминистра транспорта РФ Дмитрий Зверев подписали протокол встречи и протокол заседания Совместной комиссии по соглашению 2022 года о перевозках грузов через транспортные коридоры. Что записано в этих протоколах, ни одно из министерств не сообщило.
В повестке значился и ход работы над проектом Плана мероприятий по реализации раздела 5 «Транспорт» Основных направлений реализации Договора о создании Союзного государства на 2027–2029 годы. Сами Основные направления Совмин Союзного государства одобрил 1 октября в Минске. Ни их текст, ни транспортный раздел до сих пор не опубликованы.
В нашем распоряжении оказался проект этого плана по состоянию на июль 2026 года, а также позиции ряда белорусских ведомств по более ранней его редакции. Мы сравнили их с документами 2019–2021 годов, когда Минск и Москва готовили предыдущую «дорожную карту» по унификации транспортного рынка, в том числе в рамках создания Союзного государства.
Картина получилась показательная. Семь лет назад российский Минтранс предлагал «синхронизировать» белорусское железнодорожное законодательство с российским, открыть белорусскую инфраструктуру для перевозчиков и осуществлять движение по сводному графику, а белорусская сторона вычёркивала эти пункты. Теперь Минск берёт на себя конкретные цифры и просит гарантий доступа к российской инфраструктуре, а Москва в железнодорожных пунктах своих цифр почти не даёт: в её графах стоят отсылка к межправительственному соглашению, пометка «предложение РЖД» или просьба «разбить пункт по видам транспорта».
Вернёмся в 2019 год. В сентябре, после рабочей встречи у премьер-министра по вопросам союзного строительства, белорусский Минтранс начал готовить предложения в проект Дорожной карты по унификации регулирования транспортного рынка Беларуси и России на 2019–2020 годы. Железнодорожную часть поручили БЖД. 23 сентября в Москве прошла экспертная встреча министерств.
Уже тогда в общем тексте появились формулировки, которые потом станут предметом спора. В редакции, которую БЖД направила в Минтранс в конце сентября, их не было: тарифы БЖД исключила со ссылкой на компетенцию антимонопольного министерства, доступ перевозчиков к инфраструктуре — без лишних объяснений. Белорусскую редакцию согласовали с заинтересованными министерствами и готовили к отправке в Москву.
Ответный ход Москвы последовал 18 октября. Российская сторона в рабочем порядке переслала в Минск свой сводный проект «дорожной карты», а 23 октября замминистра транспорта РФ Зверев направил его официально — «обновлённый проект», «подготовленный с учетом доработок отраслевых подразделений Министерства транспорта Российской Федерации». Тот самый Зверев, который через семь лет будет принимать белорусскую делегацию в Москве.
Сравнительная таблица, где редакция Минтранса РФ и предложения БЖД стоят рядом, показывает, с чего начинала Москва.
Во-первых, в большинстве железнодорожных пунктов речь шла не об унификации, а о «синхронизации» требований. Сама по себе это ещё не программа: тем же словом в российском проекте названы и пункты о дорожном хозяйстве, где менять предлагалось законы обеих стран. Существенным было другое. В графе «необходимые технические решения» железнодорожного раздела российская редакция предусматривала внесение изменений только в нормативные правовые акты Республики Беларусь, а в перечне актов значились только белорусские законы. При этом в авиационном и автомобильном разделах того же проекта изменения в большинстве пунктов (в 11 из 14 и в 4 из 5) предусматривались в законодательстве обеих стран. По той же схеме, что и железнодорожный, был построен только морской раздел.
Во-вторых, в перечне стояли пункты, которые затрагивали саму модель работы БЖД:
- доступ перевозчиков к услугам инфраструктуры и основы взаимодействия перевозчиков друг с другом;
- организация движения поездов на основании сводного графика. Это норма статьи 18 российского закона о железнодорожном транспорте, где сводный график утверждается в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти. В Беларуси порядок составления графиков движения определяется локальными актами самой БЖД. Сама дорога, впрочем, считала эту разницу «только» разницей в уровне регулирования;
- принятие Беларусью постановления Совмина о порядке субсидирования пассажирских перевозок;
- десятым пунктом — принятие унифицированного законодательства уже в 2020 году.
Ответ БЖД был готов ещё до официального письма Зверева. 21 октября тогдашний начальник дороги Владимир Морозов направил министру Алексею Авраменко свои правки. В перечень добавлены российские законы, изменения предлагается вносить в акты обеих стран, «синхронизация» заменена «проработкой унификации». Пункт об основах государственного регулирования, включая тарифное, сводный график, положения о доступе перевозчиков к инфраструктуре и десятый пункт дорога предложила исключить.
Обоснования выдержаны в аппаратном стиле. Основы регулирования и так определены законами обеих стран, а унифицировать нужно конкретные требования. Сводный график — частный случай, «необходимо осуществлять проработку унификации всех требований» к управлению перевозочным процессом. Доступ к инфраструктуре дублирует другой пункт. Наконец, отдельный пункт о принятии унифицированного законодательства не нужен, потому что изменения и так предусмотрены в каждом пункте.
Настоящее отношение к затее видно по документам «для служебного пользования». Ещё в сентябре 2019 года в проекте письма в Минтранс дорога сообщала, что «проблемные вопросы, которые могут быть разрешены в рамках унификации законодательств в сфере железнодорожного транспорта, в настоящее время отсутствуют»: регулирование и так совершенствуется в рамках ЕАЭС, Совета по железнодорожному транспорту СНГ и ОСЖД.
А в проекте ответа российскому министерству, подготовленном на БЖД, говорилось прямо: действующее законодательство Беларуси в сфере железнодорожного транспорта «соответствует положениям международных договоров, участником которых является Республика Беларусь».
Справедливости ради, картина не чёрно-белая. Часть «односторонних» мер белорусская сторона предлагала сама. В сентябре 2019 года БЖД указывала, что правила доступа к инфраструктуре в ЕАЭС требуют от перевозчиков лицензии и сертификата безопасности, а белорусское законодательство порядка их выдачи для иностранных перевозчиков не предусматривает, и предлагала его ввести. Ранние белорусские проекты карты тоже заканчивались «принятием унифицированного законодательства», а в промежуточных вариантах середины октября изменения и вовсе предусматривались только в белорусских актах. Зато на БЖД предлагали изменить и российский акт — Правила технической эксплуатации железных дорог: введённый приказом Минтранса России запрет на использование модернизированного подвижного состава с продлённым сроком службы назван там имеющим «признаки несоответствия» праву ЕАЭС.
Разница была в другом: кто чьи законы переписывает и кто управляет графиком. Суть разногласий юристы БЖД сформулировали в замечаниях к научному отчёту по унификации, подготовленному для Минтранса в конце 2019 года: в России доступ к услугам инфраструктуры открыт для всех перевозчиков, имеющих лицензию, в Беларуси — только в рамках договора о ЕАЭС, и «это существенная разница». Показательно, что дописанное со стороны БЖД нейтральное предложение «проработать лицензирование одинаковых видов деятельности» в итоговом отчёте превратилось в одностороннее — о введении лицензирования «в Республике Беларусь».
Любопытная параллель: ещё в 2019 году белорусский Минфин потребовал исключить из соответствующей карты положения о компенсации потерь пассажирских перевозчиков, а Минфин вместе с Министерством по налогам и сборам — о льготном налогообложении. Осторожен Минфин и сейчас: железнодорожный пункт нового плана о пригородных поездах он предложил переписать (об этом ниже).
Требовался компромисс, и его нашли быстро. Уже 25 октября 2019 года БЖД внесла министру редакцию карты, «согласованную в рабочем порядке с Министерством транспорта Российской Федерации». «Синхронизация» и сводный график из железнодорожного раздела исчезли, перечни законов стали двусторонними. Зато тарифная политика и доступ перевозчиков к инфраструктуре вернулись, правда, с характерной оговоркой: необходимость изменений определяется только по результатам проработки вопроса. Та же оговорка досталась пункту о госзаказе, нулевом НДС и компенсации потерь пассажирских перевозчиков.
При этом в карте остались обязательства, адресованные одной стороне. По пункту о доступе на рынок предусматривалось принятие законодательного акта Республики Беларусь по вопросам лицензирования деятельности в сфере железнодорожного транспорта для допуска на участки инфраструктуры, по пункту о безопасности — постановление белорусского Минтранса о выдаче сертификата безопасности. Аналогичных обязательств для российской стороны в документе нет, так как в России соответствующее регулирование уже действует.
Дальше карта полтора года ходила по кабинетам. В январе 2021 года Минск отправил в Москву свой проект, а в марте Зверев прислал «актуализированный» вариант уже под названием «Союзная программа». В железнодорожных пунктах сроки просто перенесли с первого полугодия 2020-го на первое полугодие 2022 года; все правки в документе помечены как правки обоих министерств. Сама БЖД тогда жаловалась, что доработанную редакцию ей даже не направляли.
Тогдашний первый замминистра транспорта и коммуникаций Алексей Ляхнович и Зверев 22 июля 2021 года провели в Минске рабочую встречу по реализации программы. После неё дорога направила в Минтранс анализ белорусского законодательства на 52 листах и напомнила о своём главном интересе: «при унификации подходов в сфере железнодорожного транспорта требуется установление на национальном уровне равных условий для всех участников транспортного рынка, включая регулирование вопросов компенсации потерь в доходах перевозчиков пассажиров в регулируемых сегментах, налогообложении и других».
За этой формулой стояли конкретные бумаги. К тому времени БЖД уже подготовила собственный законопроект, который менял закон о железнодорожном транспорте, Налоговый и Бюджетный кодексы, и проект постановления Совмина о субсидировании. Нулевую ставку НДС для пассажирских перевозок дорога обосновывала российским решением 2015 года и подсчитывала, что дополнительный НДС «порядка 10 млн. рублей» в год «извлекается» из доходов от пассажирских перевозок. Иначе говоря, от «союзной» унификации БЖД ждала прежде всего российской модели дотирования пассажирских перевозок.
Белорусское «одностороннее» обязательство по лицензированию тем временем приобретало конкретные очертания. Согласно проекту закона «О лицензировании», лицензия на железнодорожные перевозки требовалась только иностранным перевозчикам из стран ЕАЭС — при наличии собственного подвижного состава, сертификата безопасности, штата со стажем не менее трёх лет и договора на ликвидацию чрезвычайных ситуаций с белорусскими организациями. Доступ на белорусскую сеть оформлялся скорее как фильтр.
Итоговую Союзную программу по унификации регулирования транспортного рынка подписали министры транспорта Алексей Авраменко и Виталий Савельев; утверждать её должны были вице-премьеры Николай Снопков и Алексей Оверчук. Мы публиковали её в нашем Telegram-канале.
Оценки рисков, которые БЖД давала «наверх», звучали одинаково. В декабре 2019 года по поручению Совмина и в октябре 2020-го, отвечая на вопросы антимонопольного министерства, дорога писала, что реализация карты не предполагает «каких-либо потерь или выгод, а также рисков размывания суверенитета и независимости Республики Беларусь».
Та же формула повторяется в проекте письма, подготовленном в марте 2021 года.
В августе 2021 года, на поручение Снопкова оценить союзные программы, юристы БЖД ограничились формулой «не предполагают каких-либо потерь или выгод, иных рисков». Если учесть, что двумя годами раньше там же не видели проблем, которые унификация могла бы решить или устранить, вывод логичен: программа безопасна ровно потому, что ничего не меняет.
Чем всё закончилось, мы писали в январе 2023 года: из девяти железнодорожных пунктов частично исполнен один, в Устав железнодорожного транспорта общего пользования внесли некоторые изменения. В декабре 2022 года Ляхнович и всё тот же Зверев подписали протокол заседания рабочей группы, который формально прикрыл неисполнение.
Унификация, ради которой Москва в 2019 году предлагала переписывать белорусские законы, так и не случилась. И, как показывает новый план, о ней просто перестали вспоминать.
Теперь — о новом плане. В проекте на на 2027–2029 годы нет ни тарифной унификации, ни лицензирования, ни доступа перевозчиков к белорусской сети. Зато появился пункт 5.10 о равных условиях доступа к инфраструктуре. Только просит доступа теперь белорусская сторона — и к российской инфраструктуре.
Целевой показатель сформулирован так: увеличение объёма грузов, перевозимых железнодорожным транспортом с использованием инфраструктуры России, на 5% к периоду прошлого года каждое полугодие 2027–2029 годов, причём «по оценке Белорусской железной дороги». В графе российской стороны цифр нет. Там указано, что порядок ежегодного формирования планов-графиков определён межправительственным соглашением, и стоит пометка «предложение РЖД».
Механика описана через уже существующие инструменты: заседания Совместных комиссий по соглашению 2021 года о перевозке и перевалке нефтепродуктов и по соглашению 2022 года о грузах через транспортные коридоры. Планы-графики на следующий год согласуются в декабре. Иными словами, объём белорусского экспорта через российские порты и погранпереходы по-прежнему определяется ежегодным торгом на уровне администраций, а не установленным обязательством.
Что именно не устраивает Минск, видно по повестке августовских переговоров. На уровне Зверева и Глазко 13 августа значилось «согласование со стороны ОАО „РЖД“ заявок белорусских грузоотправителей на перевозку экспортных грузов в Китай по территории Российской Федерации». На экспертном уровне 12 августа железнодорожный блок выглядел так:
- реализация соглашения 2022 года о грузах через транспортные коридоры;
- увеличение и согласование объёмов, заявленных к перевозке по направлению Беларусь – Россия – Китай;
- обращения белорусских грузоотправителей о скидках на перевозку;
- трёхстороннее межправительственное соглашение Беларусь – Россия – Казахстан о вывозе белорусской экспортной продукции «с гарантированным согласованием объемов перевозок, определения стоимости перевозки грузов, в т.ч. с применением механизма „take-or-pay“»;
- меморандум о высокоскоростной магистрали (ВСМ) «Москва – Минск» и пассажирское сообщение.
Трёхстороннее соглашение стоит прочитать внимательно. Take-or-pay в железнодорожной логистике означает, что грузоотправитель оплачивает заявленный объём независимо от фактической отгрузки, а перевозчик обязан этот объём вывезти. Такую жёсткую конструкцию предлагают тогда, когда согласования «в рабочем порядке» перестают работать. Если Минск готов обсуждать такую схему, значит, заявки на перевозку (ГУ-12) на китайское направление через российскую сеть согласуются далеко не всегда.
Казахстанский маршрут при этом проблему не снимает: он тоже идёт по российской сети. По данным КТЖ, за январь–апрель 2026 года перевозки между Беларусью и Казахстаном выросли на 19,6%, до 2,3 млн тонн, но транзит белорусского экспорта через Казахстан составил лишь 0,75 млн тонн. Без РЖД гарантий нет, отсюда и идея трёхстороннего документа.
О том, к чему приводит нехватка провозной способности, мы уже писали: дефицит платформ на БЖД из-за воинских перевозок и безрезультатное совещание по логистике экспорта в мае. Пункт 5.10 эти проблемы не решает, а лишь фиксирует, что решать их будут в Москве.
Ещё один железнодорожный раздел плана — пассажирский. На фоне громких заявлений руководителей Беларуси и России он выглядит самым благополучным, но и он показывает, насколько документ оторван от реальности.
Трансграничные пригородные поезда Смоленск – Орша и Смоленск – Витебск начали курсирование 2 апреля 2026 года как пилотные проекты Союзного государства. На 2026–2028 годы из союзного бюджета на них выделено 940,7 млн российских рублей. Плановый пассажиропоток в постановлениях Совмина СГ составляет 63 тыс. человек с оршанского направления и 47,1 тыс. с витебского за все три года.
Факт выглядит иначе. По данным АО «Центральная пригородная пассажирская компания» (ЦППК), за апрель–сентябрь 2026 года оба маршрута перевезли более 62 тыс. пассажиров, то есть больше половины трёхлетнего плана за полгода. Витебское направление только за апрель–июнь перевезло более 15 тыс. человек.
| Показатель, тыс. пассажиров | Смоленск – Витебск | Смоленск – Орша |
| Цель проекта плана на 2027 год | 18,5 | 23,4 |
| Цель проекта плана на 2028 год | 18,9 | 23,9 |
| План на весь период 2026–2028 годов (постановления Совмина СГ) | 47,1 | 63 |
| Факт за апрель–июнь 2026 года | более 15 | около 10 |
Иными словами, цель по витебскому направлению на весь 2027 год лишь немногим больше того, что маршрут перевёз за один квартал. (В плане эти значения стоят в графе второго полугодия и указаны суммарно для обеих сторон.) Да и соотношение направлений перепутано: в плане Орша опережает Витебск, на практике наоборот. В примечании к пункту прямо сказано, что показатели оцениваются по данным российского перевозчика и в систему целевых показателей белорусского Минтранса не входят. Минфин Беларуси, в свою очередь, предложил переписать пункт: итоги пилотов подвести в 2029 году постановлением Совмина Союзного государства, а вид и уровень документов по новым направлениям ещё только определить.
С ВСМ «Москва – Минск» план отстал от жизни уже в момент согласования. В проекте подписание меморандума о сотрудничестве запланировано на 2027–2029 годы, а в строке о межправительственном соглашении стоит вопросительный знак и пустые графы. Меморандум между тем подписали министры Андрей Никитин и Алексей Ляхнович 1 октября 2026 года в Минске. Протяжённость трассы — около 715 км через Смоленск, РЖД начинает предварительное техническое обоснование, финансово-экономическую модель рассчитывают утвердить в 2028–2029 годах. Стоимость не названа. Стройка на минском направлении, по информации Минтранса России, начнётся только после запуска ключевых участков ВСМ Москва – Санкт-Петербург. Почему этот проект скорее политический, чем транспортный, мы писали ещё в 2023 году (здесь и здесь).
Таким образом, до 2029 года по ВСМ в союзном плане нет ничего, кроме меморандума и рабочей группы.
Помимо железнодорожных, в плане есть мероприятия, касающиеся международных автобусных перевозок, авиации, авиастроения, допуска автоперевозчиков в российские порты, транспортного контроля. Это не наша тема, и мы их не разбираем: полный текст проекта плана и писем ведомств мы публикуем вместе с материалом, интересующиеся могут прочитать их сами.
Из железнодорожных пунктов стоит отметить ещё два.
Ремонт путей. Целевой показатель — 20 км в первом и 30 км во втором полугодии, то есть 50 км отремонтированных путей общего пользования в год. Показатель довольно смешной и, судя по всему, внесён по принципу «чтобы было». Вместо аналогичного российского показателя — пометка о необходимости разбить пункт по видам транспорта. Для сравнения: по данным Минтранса, в 2025 году БЖД отремонтировала 134 км пути.
Цифровизация. Доля железнодорожных грузовых перевозок между странами, осуществляемых с электронными перевозочными документами, должна вырасти с 88% в первом полугодии 2027 года до 91% к концу 2029-го. Графа российской стороны в этом пункте пустая.
Если положить рядом документы 2019 и 2026 годов, видна не «интеграция», а смена «весовых категорий» участников.
В 2019 году у белорусской стороны ещё были аргументы и возможность их отстаивать: БЖД смогла убрать из российского проекта «синхронизацию», сводный график и переделку законов только одной страны, а остальное утопить в формулировках «по результатам проработки». Односторонними остались лишь лицензирование и сертификат безопасности — то, что БЖД предлагала сама и что в итоге собиралась применять как фильтр для чужих перевозчиков. В 2026 году Минск приходит в Москву с просьбами о согласовании заявок, скидках и гарантиях вывоза, а целевые показатели в союзном плане записывает в основном на себя. Российская сторона в железнодорожных пунктах своих обязательств почти не берёт: по объёмам — «предложение РЖД» и отсылка к межправсоглашению, по ремонту путей — «разбить пункт по видам транспорта», по цифровизации — пустая графа. Цифры у неё есть только там, где речь идёт о её собственном перевозчике, — в вагоно-километрах пригородных поездов.
При этом сам механизм союзного планирования не изменился. Как и в 2021 году, в документ закладываются пункты без показателей с российской стороны, мероприятия, которые устаревают ещё до утверждения, как меморандум о ВСМ, и показатели, расходящиеся с фактом. Как и в 2022-м, неисполнение, скорее всего, оформят очередным протоколом рабочей группы.
Напрашивается вывод, что «союзное строительство» в транспорте по-прежнему держится не на исполнении собственных планов, а на их переписывании. Разница лишь в том, что за семь лет Беларусь из стороны, которую пытались «синхронизировать», превратилась в сторону, которая сама просит о доступе. И для Белорусской железной дороги, её грузоотправителей и работников это куда опаснее любых невыполненных дорожных карт.
Мы продолжим следить за тем, что из этого плана будет утверждено и исполнено. Если вам известно содержание протоколов от 13 августа или итоговая редакция транспортного раздела, свяжитесь с нами защищённым способом.
